Технические барьеры в торговле, техническое регулирование, ветеринарно-санитарные и фитосанитарные меры

Вторник, 13 мая 2014 18:22 Опубликовано в Информация

Технические барьеры в торговле, техническое регулирование (технические регламенты, стандарты, обязательная и добровольная сертификация, аккредитация сертифицирующих организаций), ветеринарно-санитарные и фитосанитарные меры.

Вопросы стандартов на продукцию в контексте международной торговли регулируются в рамках ВТО Соглашением по техническим барьерам в торговле. Соглашение предусматривает, что применительно к техническим регламентам члены ВТО должны обеспечивать импортируемым с территорий других членов ВТО товарам предоставление режима наибольшего благоприятствования и национального режима. Технические регламенты не должны быть направлены на создание препятствий в торговле.

Соглашение обязывает основывать национальные технические регламенты на соответствующих существующих международных стандартах. Особое внимание уделяется вопросам публикации информации о предполагаемом введении технического регламента.

Для некоторых товаров, на которые распространяются технические регламенты и стандарты, государство может вводить требование подтверждения соответствия товара, происходящего с территорий других членов ВТО, таким техническим регламентам и стандартам. Это достигается проведением оценки соответствия и выдачей определенного документа, подтверждающего соответствие техническим регламентам и стандартам. При этом процедуры оценки соответствия должны применяться таким образом, чтобы предоставлять доступ поставщикам товаров, происходящих с территорий других членов ВТО, на условиях PHБ и национального режима; эти процедуры не должны применяться как инструмент скрытого ограничения торговли.
В России изменения регулирования в области стандартов можно отнести к одной из важнейших реформ. Данная реформа давно назрела и объективно вытекала из перехода страны от плановой экономики к рыночной. Переговоры о присоединении России к ВТО явились своего рода катализатором и «лакмусовой бумажкой» в разработке нового законодательства.
Новый Федеральный закон № 184-ФЗ «О техническом регулировании» был принят 27 декабря 2002 года. Суть данного Закона состоит в том, чтобы полностью изменить существовавшую много лет систему установления и применения технических требований к продукции и процессам производства и, в частности, заменить обязательную стандартизацию добровольной.
До принятия Закона «О техническом регулировании» все требования к продукции и процессам производства (ГОСТы, ОСТы, СНИПы и т. п.) утверждались ведомственными нормативными актами, которые являлись обязательными для исполнения всеми производителями. Контроля производителей за разработкой или изменением этих актов практически не существовало. Ведомственные акты охватывали как вопросы обеспечения безопасности продукции, так и вопросы обеспечения определенного уровня качества продукции. Как правило, стандарты фактически ориентировались на определенный минимальный уровень качества, который мог быть достигнут массовыми производителями.

Закон «О техническом регулировании» кардинально изменяет эту систему. Он предусматривает два уровня требований к продукции, процессам (методам) производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации: технические регламенты и стандарты.
Технические регламенты принимаются в целях защиты жизни, здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений, а также в целях предупреждения действий, вводящих в заблуждение потребителей. Принятие технических регламентов в иных целях не допускается. В отличие от принимавшихся ранее ведомственных обязательных стандартов технические регламенты могут приниматься только международными договорами, ратифицируемыми в установленном порядке, и федеральными законами8. Являясь обязательными для исполнения, технические регламенты в то же время должны содержать минимальные требования для обеспечения безопасности, что устраняет необоснованные административные ограничения в предпринимательской деятельности.

Что касается стандартов, то согласно Закону «О техническом регулировании» они носят добровольный характер. Могут применяться национальные стандарты, утверждаемые национальным органом по стандартизации, международные стандарты, стандарты организаций. В этой ситуации производители (саморегулируемые организации производителей) могут быть заинтересованы в повышении требований к качеству своей продукции, используя систему стандартизации как элемент конкурентной борьбы.

Важным элементом введенной Законом «О техническом регулировании» системы технического регулирования является подтверждение соответствия9. Подтверждение соответствия может носить добровольный или обязательный характер. Обязательное подтверждение соответствия проводится только в случаях, установленных техническим регламентом. Оно может проводиться в двух формах: принятие изготовителем (продавцом) декларации о соответствии либо в форме обязательной сертификации. Добровольное подтверждение соответствия может проводиться в форме добровольной сертификации.

Помимо этого, Закон «О техническом регулировании» определяет принципы аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий, т. е. официального признания органом по аккредитации их компетентности выполнять работы в определенной области оценки соответствия. Аккредитация осуществляется на основе таких принципов, как добровольность; открытость и доступность правил аккредитации; компетентность и независимость органов по аккредитации; недопустимость ограничения конкуренции и создания препятствий пользованию услугами органов по сертификации и испытательных лабораторий; обеспечение равных условий лицам, претендующим на получение аккредитации.

Следует также отметить, что в рамках Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (далее — Ростехрегулирование) создан федеральный банк технических регламентов и стандартов, выполняющий роль единого информационного центра, который должен создаваться каждым членом ВТО согласно статье 10 Соглашения по техническим барьерам в торговле.
Изменения российского законодательства в области технического регулирования получили положительную оценку участников Рабочей группы по присоединению России к ВТО. Тем не менее, ряд положений Закона «О техническом регулировании» вызывает определенные вопросы. Так, например, в части 8 статьи 7 предусматривается, что «международные стандарты и (или) национальные стандарты могут использоваться полностью или частично в качестве основы для разработки проектов технических регламентов». Имеются основания полагать, что данное положение является слишком «мягким» и отступает от статьи 2.4 Соглашения по техническим барьерам в торговле, обязывающей членов ВТО использовать международные стандарты в качестве основы при разработке своих технических регламентов.

Кроме того, как на переговорах по присоединению России к ВТО, так и на различных форумах в России ставятся вопросы о неудовлетворительном темпе разработки технических регламентов, в связи с чем возникают серьезные сомнения в том, что в установленный Законом «О техническом регулировании» семилетний срок будут приняты все необходимые технические регламенты.
Вопросы ветеринарно-санитарных и фитосанитарных мер регулируются в ВТО Соглашением по применению санитарных и фитосанитарных мер, из которого вытекают следующие основные обязательства и принципы. Реализуя право на введение санитарных и фитосанитарных мер, члены ВТО должны обеспечивать, чтобы любая такая мера применялась только в той степени, в которой это необходимо для охраны жизни или здоровья людей, животных или растений, была основана на научных принципах и не оставалась в силе без достаточного научного обоснования. Санитарные или фитосанитарные меры не должны служить средством произвольной или неоправданной дискриминации между членами ВТО и применяться таким способом, который являлся бы скрытым ограничением международной торговли.

При разработке национальных санитарных и фитосанитарных мер члены ВТО должны руководствоваться международными правилами, рекомендациями и нормами. В установленных в Соглашении случаях члены ВТО вправе устанавливать более жесткие, нежели международные, меры при соответствующем научном обосновании и оценке санитарного и фитосанитарного риска. Для обеспечения транспарентности члены ВТО обязаны заблаговременно уведомлять о введении новых или изменении действующих санитарных и фитосанитарных мер через специально создаваемые национальные информационно-справочные центры. Зафиксированный в Соглашении принцип эквивалентности реализуется через признание импортирующими странами санитарных и фитосанитарных мер экспортирующих стран как эквивалента собственных мер, в том случае, если они создают тот же уровень санитарной и фитосанитарной защиты.

Основные принципы изменения российского законодательства в сфере применения ветеринарно-санитарных и фитосанитарных мер были заложены в Законе «О техническом регулировании». В статье 2 данного Закона дается определение понятия ветеринарно-санитарных и фитосанитарных мер. Из этого определения следует, что это — обязательные для исполнения требования и процедуры, устанавливаемые в целях защиты от рисков, возникающих в связи с проникновением, закреплением или распространением вредных организмов, заболеваний, переносчиков болезней или болезнетворных организмов, а также в целях предотвращения иного связанного с распространением вредных организмов ущерба. Данное определение разработано в соответствии с положениями Приложения А к Соглашению по применению санитарных и фитосанитарных мер. Поскольку в определении речь идет об обязательных требованиях, то такие требования согласно Закону «О техническом регулировании» должны устанавливаться техническими регламентами. Соответственно все нормы этого Закона, относящиеся к техническим регламентам, распространяются и на ветеринарно-санитарные и фитосанитарные меры.

Как следует из приведенных выше кратких описаний Соглашения по техническим барьерам в торговле и Соглашения по применению санитарных и фитосанитарных мер, ряд основных норм этих Соглашений совпадает (принцип недискриминации, требование транспарентности, неприменение в целях ограничения международной торговли, требование гармонизации с международными стандартами и нормами). Таким образом, отмеченные выше основные принципы Закона «О техническом регулировании», соответствующие нормам Соглашения по техническим барьерам в торговле, следуют и нормам Соглашения по применению санитарных и фитосанитарных мер.

Ветеринарно-санитарные и фитосанитарные меры должны разрабатываться с учетом двух аспектов:

  • степень риска должна быть научно обоснована и должна учитывать положения международных стандартов и рекомендации международных организаций, участником которых является Российская Федерация;
  • при применении ветеринарно-санитарных и фитосанитарных мер необходимо учитывать соотношение: степень риска/потенциальный экономический ущерб при применении указанных мер/потенциальный экономический ущерб при неприменении указанных мер и проникновении, закреплении и распространении заболевания или вредителя.

В основе данных положений также лежат соответствующие нормы Соглашения по применению санитарных и фитосанитарных мер.

Упомянутый выше единый информационный центр, созданный в рамках Ростехрегулирования, выполняет также роль информационного центра по вопросам санитарных и фитосанитарных мер, который должен создаваться каждым членом ВТО согласно Приложению В к Соглашению по применению санитарных и фитосанитарных мер.

Поскольку ветеринарно-санитарные и фитосанитарные меры включены в систему технического регулирования, отмеченные выше проблемы в области технического регулирования существуют и применительно к сфере данных мер. Более того, определенная неясность возникает относительно применения нормативных актов, касающихся ветеринарно-санитарных и фитосанитарных мер.
Пункт 1 статьи 4 Закона «О техническом регулировании» устанавливает, что законодательство Российской Федерации о техническом регулировании состоит из данного Закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Тем самым подчеркивается приоритетная значимость Закона «О техническом регулировании» в вопросах технического регулирования: Закон является базовым нормативно-правовым актом в регулируемой сфере, а все остальные федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации должны быть приняты в соответствии с его нормами.
Пункт 2 статьи 4 Закона «О техническом регулировании» предусматривает, что положения федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, касающиеся сферы применения Закона «О техническом регулировании», применяются в части, не противоречащей ему. Таким образом, из данного пункта следует необходимость приведения в соответствие с Законом «О техническом регулировании» положений всех принятых до него федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
С другой стороны, пункт 5 статьи 46 Закона «О техническом регулировании» предусматривает, что до принятия соответствующих технических регламентов техническое регулирование в области применения ветеринарно-санитарных и фитосанитарных мер осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 15 июля 2000 г. № 99-ФЗ «О карантине растений» и Законом Российской Федерации от 14 мая 1993 г. № 4979-1«0 ветеринарии».

Возникает вопрос, применяются ли указанные Законы в полной мере (исходя из пункта 5 статьи 46 Закона «О техническом регулировании») или только в той степени, в которой они не противоречат Закону «О техническом регулировании» (исходя из пункта 2 статьи 4)? Соответственно есть основания для того, чтобы ставить под сомнение соблюдение требования транспарентности (ясности и предсказуемости) законодательства, являющегося одним из основных требований в ВТО и зафиксированного, в том числе, в Соглашении по применению санитарных и фитосанитарных мер.